La ayuda alimentaria: un sistema que actualmente es inevitable, pero no es inevitable

Actuar contra la inseguridad alimentaria promoviendo el acceso a alimentos de calidad para todos

septiembre 2020

Le Labo de l’économie sociale et solidaire (Labo ESS)

La política por defecto para combatir la inseguridad alimentaria

De la movilización caritativa a un sistema institucionalizado

Hoy en día, la ayuda alimentaria, en su forma contemporánea, es la principal respuesta a las personas en situación de inseguridad alimentaria y tiene sus raíces en la década de 1980 ¹. En aquella época, Francia ya no sufría escasez de alimentos, pero las crisis económicas y sociales de los años 70 y 80 socavaron el modelo de protección heredado de las « Trente Glorieuses ». En este contexto, el sector de la beneficencia se moviliza para colmar las lagunas de un Estado del bienestar en crisis. Junto a los actores caritativos existentes (Secours populaire, Secours catholique, Ejército de Salvación, Sociedad Saint-Vincent-de-Paul, etc.), a mediados de los años 80 surgen nuevas iniciativas centradas en la alimentación: en 1984 se crea el primer Banco de Alimentos en Arcueil y en 1985 los Restos du Coeur. Estas acciones fueron entonces un medio para responder a la emergencia. Sin embargo, ante el aumento del número de personas que solicitan ayuda alimentaria, esta ayuda, inicialmente concebida como temporal, se fue convirtiendo en una respuesta estructural e institucionalizada a la inseguridad alimentaria ².

En Francia, a instancias de los Restos du Coeur, se puso en marcha un proceso de centralización de las compras. El 20 de octubre de 1988, la llamada « ley Coluche » permitió a los donantes de las asociaciones que luchan contra la pobreza beneficiarse de una reducción de impuestos. Así nació el modelo contemporáneo de ayuda alimentaria francesa. La ayuda alimentaria no se define en Francia hasta 2010. Es finalmente con la ley n°2010-874 de modernización de la agricultura y la pesca (LMAP) que se reconoce formalmente en estos términos:

« El objetivo de la ayuda alimentaria es proporcionar alimentos a las personas más necesitadas. Esta ayuda es proporcionada tanto por la Unión Europea como por el Estado o cualquier otra persona jurídica ». La ley Garot (Ley nº 2016-138 de 11 de febrero de 2016) reconoce el vínculo entre la ayuda alimentaria y la lucha contra el despilfarro de alimentos al obligar a los supermercados de más de 400 m² a crear una asociación de ayuda alimentaria para vender los alimentos no vendidos.

Al mismo tiempo, la ayuda alimentaria se integra en un sistema institucional europeo mediante la creación, en 1987, del Programa Europeo de Ayuda a los Más Pobres (PEAD), cuyo objetivo es orientar los excedentes crónicos de la agricultura europea hacia las asociaciones de ayuda alimentaria. Se sustituye en 2014 por el Fondo Europeo de Ayuda a los Más Necesitados (FEAD), que desvincula la ayuda alimentaria de la Política Agrícola Común (PAC) y se convierte en una ayuda social que proporciona apoyo financiero a los Estados y a las organizaciones benéficas europeas en sus acciones de lucha contra la precariedad.

A través de esta institucionalización progresiva, la ayuda alimentaria supera gradualmente el marco de una acción caritativa de emergencia social para convertirse, por defecto, en la política de lucha contra la creciente inseguridad alimentaria, validando así la existencia de una sociedad de dos velocidades.

Ayuda alimentaria en Francia, situación y órdenes de magnitud

Para comprender plenamente el papel de la ayuda alimentaria en la lucha contra la inseguridad alimentaria en Francia son necesarios algunos órdenes de magnitud.

En cuanto a los calificados como « beneficiarios »

El informe del Senado estima su número en 5,5 millones, de los cuales el 52,4% son mujeres y el 35% niños. También confirma el vínculo entre la inseguridad alimentaria y la inseguridad económica ³.

Del lado de los actores de la ayuda alimentaria

Un total de 335.000 toneladas de alimentos fueron distribuidos por estos actores en 2018. La ayuda alimentaria la prestan principalmente las organizaciones benéficas y los 200.000 voluntarios que trabajan en ellas ⁴. Entre las 17 estructuras privadas nacionales que tienen derecho a recibir contribuciones públicas para la ayuda alimentaria, cuatro asociaciones principales se encuentran entre las más importantes:

• Los Bancos de Alimentos con 113.000 toneladas de alimentos recogidos y 226 millones de comidas distribuidas en 2018. Distribuyen alimentos a una red de 5.400 asociaciones y Centros Comunitarios de Acción Social (CCAS/CIAS).

• Les Restos du Coeur con 133,5 millones de comidas distribuidas y 900.000 personas acogidas durante la campaña 2018-2019.

• El Secours Populaire con 1,8 millones de personas ayudadas con alimentos en 2018.

• La Cruz Roja con, entre otras cosas, sus 783 unidades de ayuda alimentaria y 80 tiendas de comestibles sociales.

Además de las asociaciones, los municipios son un eslabón importante en la cadena de ayuda alimentaria a través de los centros de acción social comunales e intermunicipales (CCAS y CIAS). Estas no están obligadas a declarar su actividad como ayuda alimentaria, pero su número de beneficiarios se estima en 400 000 ⁵.

Por último, las tiendas de comestibles sociales y/o solidarias desempeñan un papel importante en la ayuda alimentaria. En Francia hay cerca de 900, de las cuales 370 están federadas en la Association Nationale de Développement des Épiceries Solidaires (ANDES) ⁶ y 80 en la Union des Groupements des Épiceries Sociales et Solidaires (UGESS). Pueden ser llevadas por asociaciones o CCAS/CIAS (es el caso de casi un tercio de ellas).

El siguiente diagrama ofrece una descripción simplificada del sistema de ayuda alimentaria basada en estos diferentes actores.

Falta de gobernanza a nivel nacional, pocas iniciativas de coordinación territorial todavía

Al estar en la encrucijada de varios ámbitos (alimentario, sanitario, social y económico), la ayuda alimentaria plantea un fuerte reto de gobernanza. Esta misión está en la periferia del perímetro de acción de muchos actores públicos ⁷ :

• A nivel nacional, aunque la gestión de la ayuda alimentaria es principalmente responsabilidad de la Dirección General de Cohesión Social (DGCS), autoridad encargada de los fondos del FEAD y de la habilitación de las estructuras de ayuda alimentaria, sigue estando repartida entre varias administraciones sociales, alimentarias y sanitarias.

• A nivel territorial: los consejos departamentales y municipales o intermunicipales (directamente o a través de una CCAS/CIAS) aseguran su financiación y coordinación.

Este entrelazamiento de escalas y competencias contribuye a la falta de claridad y coordinación, y las acciones suelen quedar compartimentadas en lugar de complementarse. Por lo tanto, el esfuerzo de organizar la ayuda alimentaria es principalmente responsabilidad de las asociaciones autorizadas.

Sin embargo, a nivel nacional y territorial, la falta de coordinación entre estas asociaciones organizadas de forma independiente contribuye a desdibujar aún más el sistema de ayuda alimentaria.

Esta falta de un marco y una dirección claros deja a los actores locales en libertad de organizar su coordinación como mejor les parezca. Esto se refleja, en primer lugar, en una gran disparidad en cuanto a la cobertura territorial y la calidad de los alimentos distribuidos ⁸. Además, la falta de coordinación hace que haya muchas diferencias a nivel local en los procedimientos de registro de la ayuda alimentaria, en detrimento de quienes dependen de ella. Los individuos se ven así obligados a justificar su precaria situación ante varios organismos de forma recurrente, lo que puede considerarse degradante. El cálculo del resto para vivir (es decir, la suma que queda para el mes tras el pago de las cargas fijas), que es un requisito previo casi sistemático para acceder a la ayuda alimentaria, también varía de una organización a otra, lo que complica los procedimientos para quienes recurren a ella.

Sin embargo, en algunos casos, esta libertad de acción ofrece un espacio de innovación en el que se desarrollan interesantes iniciativas de coordinación territorial. En el marco de su proyecto Alim’Activ, la ANSA ha puesto de relieve, por ejemplo, prácticas inspiradoras de transformación de las lógicas de ayuda alimentaria por parte de las CCAS en el marco de la cooperación territorial (véase, en particular, el ejemplo de la CCAS de Angers desarrollado más adelante) ⁹. Otro ejemplo: en el marco de la experiencia « Alimentarse cuando se es pobre », las estructuras de ayuda alimentaria del país de Terres de Lorraine han emprendido un esfuerzo de coordinación para armonizar los criterios de cálculo del resto del salario vital.

Un claro deseo de mejorar la calidad de los productos

La cuestión de la calidad de los productos distribuidos como ayuda alimentaria ha sido objeto de renovada atención durante varios años.

Los estudios realizados entre los beneficiarios de la ayuda alimentaria revelan cierta insatisfacción con los productos, en particular los del FEAD, que suelen ser de primera calidad, en cuanto a sabor, calidad nutricional y también frescura ¹⁰, y las donaciones de las empresas suelen referirse a productos con una fecha de caducidad inminente. Si tomamos como indicador la cesta ideal recomendada por el Programa Nacional de Nutrición y Salud (PNNS), observamos en particular una sobrerrepresentación de productos muy dulces y salados y una falta de frutas y verduras ¹¹. Más allá de la calidad de los productos en sí, los beneficiarios señalan sobre todo su escasa diversidad y la inadecuación a sus necesidades ¹².

Muy conscientes de estos problemas, las estructuras de ayuda alimentaria integran cada vez más la cuestión de la calidad de los productos en sus acciones. Limitados en parte por los productos que reciben a través del FEAD y las donaciones de empresas, están desarrollando otros canales de suministro para satisfacer mejor las expectativas de aquellos con los que trabajan. Los Restos du Coeur trabajan, por ejemplo, en el desarrollo de circuitos cortos para sus frutas y hortalizas, cuyo 25% y 54% se producen y entregan en la región donde se distribuyen ¹³. La CCAS de Angers ha desarrollado una asociación con un Jardin de Cocagne para ofrecer redes solidarias de frutas y verduras locales. El Secours populaire des Hautes-Pyrénées, que, en la tarjeta PTCE La Bio pour tous, se ha asociado con varias tiendas locales de Biocoop y con la asociación para la integración a través de la actividad económica Villages accueillants (Pueblos acogedores) para facilitar a sus beneficiarios el acceso a los productos de la agricultura ecológica.

Sin embargo, siguen existiendo preocupaciones, sobre todo en cuanto a las consecuencias del aumento de la proporción de donaciones de los supermercados e hipermercados en la calidad de los productos. En su informe de 2018 ¹⁴, el Senado sí señalaba el riesgo de que se redujera la calidad de los productos distribuidos por la falta de clasificación de estas empresas. Para remediarlo, sus ponentes recomendaron vincular las ventajas de la exención fiscal de la que gozan estas estructuras a la hora de realizar donaciones a la calidad de las mismas.

Además, los recientes escándalos sanitarios relacionados con los filetes picados distribuidos en el marco del FEAD han puesto en duda la calidad de los productos que pasan por este canal¹⁵.

Las acciones de la CCAS de Angers en favor de la ayuda alimentaria que promueve el acceso a una alimentación de calidad para todos

Aprovechando un contrato de interés nacional obtenido por el proyecto de integración Jardins de Cocagne en Angers, que utiliza frutas y verduras desechadas, la CCAS de Angers se ha sumado a esta iniciativa y ha desarrollado en 2011 una oferta de « redes solidarias »: clasificadas y envasadas dentro del proyecto de integración, las frutas y verduras utilizadas se mezclan con otras, compradas a mayoristas, para formar redes, parte de cuyo coste corre a cargo de la CCAS. La distribución de los mosquiteros va acompañada de talleres de cocina de libre acceso para los beneficiarios. Desde 2015, la CCAS ha promovido un enfoque de coordinación entre los actores de la ayuda alimentaria en la región a través de la creación de una Misión de animación y concertación para la solidaridad alimentaria (MAAS) con el fin de trabajar de forma coherente para mejorar las condiciones de distribución y responder más eficazmente a las necesidades de las personas en situación de inseguridad alimentaria. Anteriormente, la CCAS ya había creado un directorio que resumía todos los servicios de ayuda alimentaria en su territorio, con información práctica (días y horarios de apertura, servicios ofrecidos, etc.). Además, la CCAS de Angers está estudiando un proyecto de tienda de comestibles social y solidaria para complementar las acciones mencionadas.

Sobre la necesidad de superar un modelo distributivo incapaz de actuar sobre las causas estructurales de la inseguridad alimentaria

Más allá de la distribución: una diversificación de las acciones para desarrollar nuevas formas de apoyo alimentario a las personas

Además de la calidad de los productos, la ayuda alimentaria, en su forma distributiva, es objeto de varias críticas sobre el lugar que ocupan en este sistema las personas que la reciben y el respeto a su dignidad ¹⁶ :

• Condiciones de distribución a veces difíciles debido a los escasos medios de que disponen las estructuras: colas que obligan a llegar lo antes posible para tener el mayor número de opciones, y a la vista de todos, lo que puede reforzar el sentimiento de vergüenza;

• Comportamiento intrusivo y moralizante. En algunos casos, las personas en situación de precariedad dan testimonio de la violencia social y moral de ciertos comentarios realizados por los voluntarios de la asistencia limitativa sobre su estilo de vida, sus elecciones de consumo (cigarrillos, alcohol, etc.);

• Control sobre la elección. Aunque en algunos casos los productos de la ayuda alimentaria son elegidos libremente por los beneficiarios, a menudo están limitados: cestas o paquetes de alimentos ya preparados, señalización previa de las compras de determinados productos, limitación de las cantidades, etc;

• Una lógica asistencialista en detrimento del empoderamiento de las personas en situación de inseguridad alimentaria. La ayuda alimentaria distribuida se mantiene en un enfoque relativamente expectante en el que se considera a las personas como « beneficiarios » y no como actores de su propio suministro de alimentos.

Teniendo en cuenta estas limitaciones, varias estructuras, como los Bancos de Alimentos, Secours Catholique y la Cruz Roja francesa, han pedido « ir más allá de la ayuda alimentaria para apoyar a través de los alimentos » ¹⁷. Secours Catholique también decidió abandonar progresivamente la distribución de paquetes de alimentos.

Las acciones desarrolladas a lo largo de los años por los actores de la ayuda alimentaria ya se inscriben en esta lógica: talleres de cocina, huertos compartidos y proyectos de integración, especialmente en el ámbito de la agricultura y la alimentación. Los ultramarinos sociales y/o solidarios han trabajado especialmente esta noción de apoyo condicionando su ayuda a la formulación de un proyecto y a una contribución financiera de los beneficiarios, en forma de aportación monetaria cuando compran los productos, pero también, a veces, mediante su participación en la vida del ultramarino y sus acciones. En términos más generales, las estructuras de ayuda alimentaria ofrecen apoyo a las personas en otras cuestiones aparte de la alimentación: acceso a los derechos y apoyo administrativo, apoyo al empleo (especialmente a través de talleres y proyectos de integración laboral), acceso a la vivienda, etc. ¹⁸

Esta renovación y diversificación de sus acciones sitúa de hecho a las estructuras de ayuda alimentaria más allá de una simple acción distributiva, que sin embargo sigue siendo el modelo preferido para luchar contra la inseguridad alimentaria.

La distribución de alimentos: una ayuda paliativa, un sistema de gestión de la inseguridad alimentaria a superar

Si bien en la actualidad proporciona un alivio esencial a las personas que no tienen medios suficientes para alimentarse, la ayuda alimentaria sigue siendo una respuesta paliativa, cuyo objetivo es garantizar que todos tengan un acceso mínimo a los alimentos. Para el Estado, es una forma de gestionar la inseguridad alimentaria más que una política destinada a reducirla. Construido en torno a los excedentes y gracias a ellos, y cada vez más vinculado a la lucha contra el despilfarro de alimentos, el sistema de distribución de ayuda alimentaria se ha convertido en una salida organizada de estos excedentes ¹⁹, lo que plantea la cuestión de su sostenibilidad: si se persigue realmente el objetivo de reducir el despilfarro en origen (y no sólo de valorizarlo), estos recursos se sustraerían de facto a los actores de la ayuda alimentaria (-rice-s). Esta gestión de las externalidades producidas por los excedentes de la gran distribución es actualmente la que más le beneficia, ya que la gran y mediana distribución se beneficia tanto de la exención fiscal resultante de sus donaciones como de los excedentes de la compra de productos por parte de los particulares con motivo de las jornadas de recogida organizadas por las asociaciones que soportan toda la logística posterior a esta donación.

Por consiguiente, es necesario desarrollar otras iniciativas alternativas para superar gradualmente esta lógica. Esta constatación ya se reflejó en las conclusiones del Taller 12 de los Estados Generales de la Alimentación de 2017, en el que se reclamó un « cambio de paradigma de un modelo esencialmente distributivo a otro que contemple la coexistencia de la ayuda alimentaria y de formas sostenibles de acceso a los alimentos » ²⁰. El reciente informe del IGAS ²¹ sigue la misma lógica al pedir el desarrollo de una política sistémica de lucha contra la inseguridad alimentaria apoyando, más allá de las acciones tradicionales de ayuda alimentaria, iniciativas como los grupos de compra o las tiendas de comestibles sociales y solidarias.

Referencias

Para ir más allá