Uso de enfoques de planificación y proyectos en el desarrollo de aglomeraciones.

Resumen de los debates del período de sesiones de 2007, Lieja

Roger Hagelstein, 2007

1. Introducción

Durante el trabajo preparatorio ^{(nota) 2}, pareció relevante comparar las experiencias de cada uno sobre la toma en cuenta de los problemas de movilidad, sus desafíos, sus limitaciones y su potencial, en el gobierno de las áreas urbanas. En efecto, la plataforma ofreció la oportunidad de reexaminar los fundamentos de las políticas llevadas a cabo en las distintas ciudades, identificar enfoques innovadores de planificación y gestión, cuestionar sus efectos estructurantes desde un ámbito económico, social, ambiental o identitario.

2. Detalles terminológicos

El significado de los términos «   movilidad  ", «   viajes  ", «   transporte   » puede tener diferentes significados según el contexto nacional. Estas ambigüedades se resolvieron gradualmente durante la plataforma. Como indican Patrice Aubertel y Claire Gillio ^{(nota) 3}, estos tres términos podrían aparecer en forma de muñecos anidables que encajan entre sí.

El término «   transportes   » es el significado más limitado. Las llamadas políticas de « transporte » se caracterizan a menudo por el apoyo al transporte público destinado a contrarrestar los efectos controvertidos del aumento del uso del automóvil (fragmentación urbana, contaminación, expansión urbana, etc.). Valonia, como Suiza y Francia, está familiarizada con los planes de transporte de la empresa, los planes de transporte de mercancías e incluso los planes de transporte escolar. El objetivo de estos documentos es optimizar el funcionamiento del transporte mediante un enfoque que permita, dentro de una empresa, una comunidad o una administración, promover el uso de modos de transporte alternativos al automóvil privado (transporte público, bicicleta, caminar, carpooling). , etc.). También tienen como objetivo racionalizar los viajes relacionados con el trabajo (trabajo a domicilio, viajes de negocios, visitas, etc.). El transporte también concierne a las políticas de estacionamiento en la ciudad, o en el hogar y en el trabajo, la logística y distribución urbana, la ubicación de las empresas y la organización de su accesibilidad.

Un enfoque estrictamente limitado a los medios de transporte conduce a abrir el campo de las preocupaciones a un enfoque realizado en términos de « viajes ». Una política pública de viajes integra el registro territorial de actividades. Las reflexiones sobre este tema han demostrado que una de las formas más efectivas de restringir el uso del automóvil era limitar el número de espacios de estacionamiento tanto como fuera posible, tanto en los vecindarios como en las empresas. Observamos que este argumento se suele desarrollar en los Planes de Movilidad Empresarial de la Ley de Solidaridad y Renovación Urbana. Esta es también la apuesta que se ha hecho en La Défense de París. Apuesta ganada ya que el 90% de los 120.000 empleados que trabajan allí utilizan el transporte público. En Suiza, dos puntos atraen una atención más particular  : las políticas de viaje vinculan la vocación de un territorio a su accesibilidad (según el método A-B-C de origen holandés)  ; también tienen en cuenta los índices de generación de tráfico. Podemos señalar, por ejemplo, el caso del centro de Berna, donde el aparcamiento es escaso mientras el 85% de los usuarios viaja en transporte público.

Al integrar las dimensiones conductuales de los viajes, está surgiendo un enfoque de «   movilidad  ". Se parte de la observación de que nuestros estilos de vida, de los que la movilidad es un componente esencial, están determinados colectivamente por elecciones individuales. El análisis de estas opciones favorece los enfoques conductistas, pero hay que admitir que también están determinados por orientaciones estatales o económicas. Así, el automóvil, elemento estructurante de nuestra forma de vida, es deseado individualmente y promovido colectivamente. Lo mismo ocurre con la vivienda unifamiliar.

• La libre movilidad, establecida como un valor colectivo, evidentemente desafía a los funcionarios electos y gestores de las zonas urbanas por las limitaciones que se ejercen.

• La exigencia de accesibilidad también permite posicionar una aglomeración con relación a otras, en competencia globalizada, según los plazos de empresas y operadores.

• La exigencia de accesibilidad a los recursos de la ciudad pone de relieve la existencia de desigualdades de acceso a nivel local. No todo el mundo tiene el mismo potencial de movilidad, este potencial que Vincent Kaufmann caracterizó al utilizar el concepto de motilidad ^{(nota) 4}.

Por tanto, la movilidad aparece como un factor de diferenciación económica y social, lo que la convierte en una ventaja o una desventaja según los rumbos que se tomen. Por tanto, la movilidad está en el centro de los debates sobre las desigualdades sociales y los costes medioambientales que hay que soportar. Hacer que la ciudad sea accesible para las personas con discapacidad, los niños y las personas mayores significa eliminar todo lo que hace que una ciudad sea poco accesible. Las últimas leyes promulgadas en Francia continúan con este movimiento comprometido con garantizar que las ciudades no sean discapacitantes.

En el plano espacial, la movilidad lleva a reconsiderar las áreas de intervención relevantes para las políticas públicas: ¿debemos considerar los viajes en la aglomeración morfológica, el conjunto funcional urbano-periurbano, el territorio determinado por las prácticas reales de los viajeros. La comparación de los perímetros evidencia una fuerte distorsión entre los territorios de los habitantes-usuarios y los territorios de las instituciones.

Desde una perspectiva transversal, parece que no hemos medido suficientemente las políticas de transporte público, viajes y movilidad y sus consecuencias sobre la calidad de vida urbana.

En la práctica, el desarrollo de la plataforma se estructuró en dos etapas. El primer día se dedicó a descubrir el tema de los viajes en el área metropolitana de Lieja, así como a descifrar los debates relacionados con el hipotético desarrollo de un plan de movilidad urbana, revelando el deseo de una cooperación supracomunal más fuerte que parece surgir.

El segundo día se centró en la reflexión sobre los desafíos de la movilidad y los efectos estructurantes que tienen en el gobierno de la ciudad, un tema que ya había sido identificado como una gran preocupación durante las plataformas anteriores celebradas en La-Chaux-de-Fonds., Namur, Toulouse y Basilea. . Se dedicaron tres talleres a estudios de casos (Lausana, Montreal y Saint-Etienne)  ; estos permitieron comparar los distintos enfoques para identificar reflexiones prospectivas.

El tercer día se dedicó a una presíntesis. Luego evaluamos el progreso de la plataforma. Esta restitución destaca las principales lecciones del trabajo ^{(nota) 5}.

3. Lieja, ¿hacia una estrategia de aglomeración a favor del automóvil?

Tres presentaciones introductorias permitieron poner en perspectiva los problemas de los viajes en la aglomeración de Lieja, la primera metrópoli valona, ​​y en particular las fortalezas y debilidades de la región en términos de infraestructura de transporte.

La política de movilidad estuvo orientada desde los años cincuenta hasta los sesenta por objetivos funcionalistas, tres de los cuales destaca Bernadette Mérenne-Schoumaker: mejor circulación, conversión de la economía y estructuración de la aglomeración. Estos objetivos se basaban, en particular, en el supuesto algo eufórico de un crecimiento supuestamente ilimitado, apoyado en infraestructuras pesadas y una organización territorial que mantenía un equilibrio entre el centro del centro de la ciudad y los polos secundarios periféricos. Este es el momento de los grandes traslados  : la universidad despoja del centro para instalarse en la meseta de Sart-Tilman, el hospital regional abandona las orillas del Mosa para instalarse en las alturas de la Ciudadela, las zonas de actividad se ubican a lo largo del carreteras. La región de Lieja está experimentando una periurbanización más intensa que en las regiones urbanas vecinas, facilitada por una excelente accesibilidad en coche. Esto da lugar a nuevas polaridades. Entonces, ¿cómo podemos frenar el crecimiento «   natural   » del tráfico de automóviles, que ha sido de alrededor del 2% anual desde 2000?

Tras períodos de recesión económica vinculados al cierre de las minas de carbón y al declive de los sectores industriales tradicionales, Lieja ha perdido unos 100.000 puestos de trabajo industriales desde 1961, pero ha ganado cerca de 65.000 puestos de trabajo en los sectores terciarios. La región ha emprendido la recuperación en torno a sus potencialidades  : un polo logístico emergente en torno al aeropuerto, el sector universitario y hospitalario, las administraciones públicas y la educación, las zonas de actividad industrial y comercial … Esta redistribución se basa en activos reconocidos  : una situación geográfica favorable ubicación dentro de Euregio Meuse-Rhine (asociación transfronteriza con las ciudades vecinas de Maastricht, Aachen y Hasselt), redes y operadores eficientes de transporte de mercancías, investigación e innovación de sectores de nivel internacional, estructuras de recepción intermunicipales eficientes, instalaciones urbanas y un vida urbana de probada calidad. Los sectores favorecidos por las políticas públicas son principalmente transporte y logística, microtecnología, aeroespacial, biotecnología, acero y cultura.

Los recientes cambios económicos y sociales están llevando a los políticos a reaccionar ante una creciente dualización de espacios, entre valles de antigua urbanización y mesetas recientemente ocupadas. El centro de la ciudad de Lieja tenía unos 250.000 habitantes en 1960, sólo 187.000 en 2006, lo que resultó en una pérdida de influencia demográfica, económica y política. Cinco municipios del valle del Mosa representan el 80% del desempleo en el distrito administrativo de Lieja. Concentran una gran proporción de barrios desfavorecidos en la aglomeración, muchas tierras baldías industriales y áreas severamente degradadas.

Las ponencias de Jean-Marie Halleux, Jean-Marc Lambotte y Jean-François Leblanc aclaran este diagnóstico con respecto a los desafíos de la movilidad a escala nacional, regional y local. La aglomeración, que actualmente cuenta con 485.000 habitantes, se enfrenta hoy a dificultades en la gestión del territorio a nivel supracomunal que se manifiestan en posiciones antagónicas cuando abordamos los debates en materia de viajes y política de viajes. Se están levantando voces para exigir una estructura de consulta supramunicipal más eficaz ^{(nota) 6}. En efecto, la fusión de los municipios llevada a cabo en 1977 finalmente parece ser irrelevante para los problemas actuales, y hay una necesidad urgente de adoptar políticas concertadas en términos de movilidad, pero también de desarrollo económico, acción social, grandes equipamientos o aún medio ambiente. Numerosos actores del ámbito urbano se manifiestan en contra del juego de competencia que se desarrolla entre municipios centrales o periféricos, las falencias de un vago posicionamiento regional, la ausencia de un gran proyecto unificador. El plan de desarrollo para el área de Lieja [[El SDEL es un plan de desarrollo y planificación para el área territorial afectada por el cierre de las herramientas de la fase caliente de Arcelor, principalmente centrado en el valle del Mosa.]], Ampliado por la acción de el Groupement de revival économique du pays de Liège ^{(nota) 7} (GRE-Liège) intenta remediar estas deficiencias pero permanece esencialmente confinado a los territorios centrales del valle en crisis y a la problemática de una reconversión económica que se busca . Paradójicamente, este proyecto reveló las diferencias fundamentales que existen dentro de las élites políticas de Lieja sobre un futuro común potencial.

4. Una visita exploratoria informativa

Los participantes en la plataforma realizaron una visita a la aglomeración que permitió comprender el contexto del centro de la ciudad, del valle del Mosa, así como de dos polos de actividad, el polo logístico del aeropuerto de Bierset y el Sart- Campus de la universidad de Tilman.

Lieja destaca por su característico relieve de valle, atravesado por el Mosa, el Ourthe y su desvío que animan los distritos centrales de la aglomeración. Los numerosos vestigios de la industrialización en declive dan testimonio de un dinamismo económico pasado; también indican las dificultades de una nueva formación que aún está en proceso, a pesar de los recientes logros notables.

Caminando por la ciudad, descubrimos de inmediato sus peculiaridades (sitio, paisajes, patrimonio), limitaciones (relieve, río, puentes), instalaciones de movilidad enfocadas principalmente en la movilidad del automóvil. La visita exploratoria reveló los diversos proyectos en curso, cuya coherencia global no parece, a primera vista, estar asegurada. Los desarrollos recientes en los vecindarios urbanos ayudan a mejorar la fluidez del tráfico de automóviles al tiempo que brindan espacios de alta calidad para los peatones.

A continuación, se completó la nueva estación de TGV de Lieja, el municipio luchando por llevar a cabo proyectos destinados a organizar su entorno, controlando sus efectos en los distritos vecinos, en los muelles del Mosa y en el conjunto de la ciudad baja.

La Región Valona está llevando a cabo proyectos de desarrollo de aeropuertos (nuevos centros logísticos en la aglomeración) y autopistas (circunvalación de la autopista Cerexhe-Heuseux - Beaufays, que se supone completará la circunvalación oriental) que corren el riesgo de reforzar las tendencias hacia la exurbanización.

Algunos municipios de la periferia esperan la construcción de este eslabón perdido en la circunvalación de la autopista para promover viviendas, centros comerciales y áreas de actividad económica de interés local. Otros municipios, por el contrario, quieren preservar la calidad de su entorno haciendo retroceder las molestias ambientales, y en particular las de la movilidad en coche, hacia las entidades vecinas …

Obviamente, existe una dificultad para pensar globalmente en proyectos de gestión de viajes coherentes. Por último, si la red de transporte público de autobuses se utiliza particularmente bien en el centro de la ciudad ^{(nota) 8}, algunos usuarios, transmitidos por los funcionarios electos locales, están pidiendo una nueva infraestructura de transporte público para ofrecer un mejor servicio al transporte público. hospitales, recintos universitarios, centros comerciales u otras actividades económicas ubicadas en la periferia.

5. Los desafíos y propósitos de la movilidad

El recorrido realizado ha puesto de relieve una organización de redes que favorece claramente la movilidad del coche: poca o ninguna congestión de tráfico se combina con una pérdida de prioridad para los usuarios no motorizados y una fuerte presión del coche en el espacio público. Lieja, una ciudad a favor del automóvil, podría citarse como modelo si uno está exclusivamente interesado en la optimización de la infraestructura del tráfico. A pesar de esta observación, veinticuatro municipios de la Gran Lieja han tomado la iniciativa de pedir conjuntamente al Ministro de Transportes regional que comience a trabajar en un plan concertado de movilidad urbana.

En efecto, a pesar de un consenso tácito y duradero en torno a una exigencia de accesibilidad irrestricta-coche, principalmente orientada hacia los municipios centrales, la movilidad sigue siendo el centro de los debates sobre el futuro de la aglomeración. Las presentaciones y la visita destacaron algunos temas clave:

• cuestiones territoriales  : el funcionamiento de los territorios urbanos se ve cuestionado por transformaciones económicas y sociales rápidas y profundas  : cambios económicos vinculados a la desindustrialización, nuevos estilos de vida, aumento de la movilidad, multiplicación de centralidades urbanas, competencia entre comunidades urbanas por vivienda y actividades, etc.

• cuestiones institucionales  : los modos de colaboración tanto horizontal (entre municipios) como vertical (con niveles superiores) se han vuelto complejos y requieren nuevos modos de regulación. Estamos hablando de una nueva gobernanza territorial que parece faltar en Lieja.

• cuestiones políticas  : la aglomeración reúne a una mayoría creciente de población y puestos de trabajo  ; sin embargo, el juego político sigue estando en gran parte condicionado por reglas democráticas que aún no han incorporado esta nueva situación.

Es decir, los territorios funcionales vinculados al uso de la ciudad por parte de los actores ya no coinciden con los territorios institucionales que regulan las competencias y los procesos de toma de decisiones. ¿Dónde se desarrolla el debate en torno a cuestiones económicas, sociales, medioambientales y culturales? ¿Qué actitud adoptan los distintos actores involucrados ante la ausencia de una institución supracomunal encargada de estos asuntos? Las respuestas dadas por la gente de Lieja presente revelaron una cierta consternación por la magnitud de lo que estaba en juego y una falta de control sobre los ámbitos de toma de decisiones que parecen escapar a los representantes municipales. El resultado es un cierto fatalismo por parte de los representantes locales. También podemos notar la ausencia de un líder indiscutible que lograría la aprobación de una mayoría de funcionarios electos o ciudadanos. Pero, ¿quién asume el gobierno de la aglomeración? ¿Por qué no hay un proceso de participación ciudadana en torno a debates sobre movilidad, con miras a un proyecto concertado?

Al final de la visita, los elementos de diagnóstico que impactan al visitante fueron confirmados por la gente de Lieja presente en la discusión. Los desarrollos en algunos barrios centrales indican una cierta «   rugosidad   » del espacio peatonal favorable a mezclarse con el tráfico de automóviles. Sin embargo, nos sorprende una yuxtaposición de desarrollos diseñados por «   modos   » y no por «   usos  ", siendo este último a menudo más la transmisión de una visión de una aglomeración. Suele faltar una jerarquía de lugares estratégicos a desarrollar por prioridad, lo que implicaría una visión de aglomeración. Algunos sugieren que la estrategia de grandes proyectos observada en Lieja esconde una falta de proyectos de apropiación local. Varios oradores también se preguntan acerca de las estrategias de estacionamiento y las estrategias de suelo correlacionadas con la movilidad.

Se han hecho varias suposiciones y se cuestionan  :

• Un primer supuesto se refiere a la visión funcionalista del desarrollo vinculando tres términos  : planificación, desarrollo, comportamiento. No se ha demostrado que las operaciones de ajuste sean seguidas mecánicamente por cambios de comportamiento esperados.

• Un segundo supuesto se refiere a la conexión necesaria del problema de la aglomeración con el sistema económico global, particularmente sensible desde una perspectiva de recuperación económica. Este trabajo en red es ciertamente una condición necesaria, pero no suficiente. Cuando se produce el desarrollo económico, se requiere una infraestructura de transporte eficiente. Lo contrario no es obvio: no es modificando las redes como inevitablemente se produce el desarrollo.

• Un tercer supuesto se refiere a la posición del centro de la ciudad, cuya centralidad es controvertida. La suburbanización de Lieja es particularmente ilustrativa de un mecanismo que debilita de forma duradera la polarización del centro mientras desarrolla su accesibilidad. Al vaciarse de sus recursos económicos y de sus habitantes, Liège-ville podría perder su liderazgo histórico.

Varias preguntas se refieren a la imagen que caracteriza positiva o negativamente a determinados modos de transporte, así como a estilos de vida culturalmente aceptados o denigrados. Así, la imagen negativa del centro de la ciudad, receptáculo de todos los males, es percibida como un contraste por ciertas poblaciones que de esta manera autojustifican el modelo de vivienda suburbana (la villa «   cuatro fachadas  ") característico de la periferia. urbanización.

Por último, parece que todavía no hemos hecho un balance de los cambios fundamentales que se están produciendo en términos de movilidad, especialmente en lo que respecta al uso del automóvil privado. ¿No deberíamos desarrollar una capacidad de anticipación, por ejemplo, considerando la aparición de terrenos baldíos, el desmantelamiento de ciertos muelles desarrollados como vías rápidas, el cierre de túneles, etc.

6. Debate con los funcionarios electos locales

El debate con tres funcionarios electos de los municipios de la Gran Lieja ^{(nota) 9} confirmó los elementos de diagnóstico anteriores y destacó los siguientes elementos.

Los municipios son el motor que impulsa la definición de estrategias de viaje, ordenamiento territorial y medio ambiente; pero, debido a una falta estructural de financiación por parte de las autoridades locales, la Región Valona es el donante fundamental en estos asuntos. En el modelo belga, existe una situación de dependencia organizada entre los municipios considerados “  pobres  ” y los entes regionales considerados “  ricos  ”.

La gestión de una aglomeración como Lieja es una cuestión de retoques institucionales. Los municipios se limitan a visiones a largo plazo de su desarrollo (planes municipales de ordenamiento territorial, planes de movilidad) de acuerdo con los intereses locales  ; simultáneamente, deben responder a solicitudes específicas a diario.

De hecho, las presuposiciones están cargadas de consecuencias. Observamos el peligro de plantear el debate sobre la movilidad urbana sobre la base de una hipotética reconversión económica. Otro presupuesto postula que la realización de un transporte público estructurante (el tranvía) es sin duda una solución a los problemas de Lieja. ¿Cómo suscitar el debate, cómo crear gobernanza a nivel supracomunal  ?

Destacamos el giro paulatino del debate sobre la gestión de la movilidad hacia la preocupación por una mayor integración de las políticas de transporte y desarrollo territorial. En Francia en particular, hemos conocido sucesivamente planes de tráfico, luego planes de viaje (incluido el transporte público), luego planes temáticos (que incluyen, entre otros, un componente ambiental)  ; Según un desarrollo reciente, la Ley de Solidaridad y Renovación Urbana prevé la articulación del plan de coherencia territorial y el plan de viaje urbano.

A través de estas diferentes transformaciones, queda una pregunta  : ¿cómo producimos coherencia en el proceso de planificación  ? Esto no está garantizado a priori una vez que el marco operativo no se integra en los procedimientos de planificación.

El enfoque francés sitúa el desarrollo del plan de viaje urbano en un nivel supracomunal. ¿Cuál es el valor agregado de este postulado que considera que la articulación de políticas de desplazamiento y desarrollo es parte de una dinámica de aglomeración? Por experiencia, parece que esta dinámica no es necesariamente una fuente de consenso. Parece bastante ambivalente. Sin embargo, la práctica muestra que el debate a nivel de aglomeración contribuye a esta dinámica. El debate en torno a los desafíos de la movilidad y el desarrollo implica la comprensión de los actores, la escucha de los problemas encontrados entre sí, el establecimiento de un diálogo en torno a los objetivos de un proyecto de desarrollo. En ocasiones, surgen proyectos unificadores  : creación de líneas de tranvía, estaciones de TGV, nuevos conceptos de modos lentos, etc. Todos estos proyectos son oportunidades únicas que permiten aumentar la capacidad de actuación colectiva. Constituyen palancas que permiten iniciar, a través de un proceso de aprendizaje iterativo, otras acciones más amplias: definir objetivos territoriales, rehabilitar un centro de ciudad, llevar a cabo políticas medioambientales coherentes, etc.

Al final del debate, parece que los intentos de coordinar las políticas de movilidad local no crean los efectos de aglomeración buscados en Lieja. La gestión de los viajes por parte de los municipios preocupados por mantener la autonomía municipal no produce actualmente un efecto movilizador, sino que tiene efectos desestructuradores sobre la organización territorial. Los intentos de poner en común pensamientos hacen poco por cambiar las mentalidades y no producen una identidad colectiva explícita.

7. Del paradigma de la planificación normativa al paradigma de la acción inductiva

Una cosa está clara. El plan de viaje de la ciudad de Lieja, como la mayoría de los documentos estratégicos para áreas urbanas, se basa principalmente en un enfoque de planificación cartesiano. Este enfoque combina el pensamiento racional, cuya finalidad es una cierta concepción del bien común, con el programa de acciones resultante. Debido al inevitable desfase temporal entre el primero y el segundo, inevitablemente surgen solicitudes imprevistas que tientan al oportunismo de ciertos tomadores de decisiones, con el riesgo de contradecir la coherencia inicialmente buscada. La secuencia ideal que conecta un diagnóstico, una definición de objetivos, dispositivos de planificación y acciones se ve entonces socavada por contradicciones internas. El paradigma del planificador benevolente no funciona, ni en Lieja, ni en ningún otro lugar de Suiza, Francia o Canadá.

Sin oponer esta lógica de planificación a una lógica de oportunidad, parece sin embargo que es necesario alejarse de un enfoque de plan o programa para adoptar un enfoque de proyecto, si queremos impulsar la cooperación dentro de las aglomeraciones.

¿Cuáles son las causas de esta tendencia innovadora  ? Primero debemos buscar una causa en las limitaciones de tiempo de los actores. El tiempo del funcionario electo se ve limitado por la expiración de los mandatos públicos (6 años a nivel municipal en Bélgica) y que lo llevan a establecer objetivos realistas en horizontes políticos cortos. El tiempo de planificación es mucho más largo (10 a 15 años para la duración de un «   plan  ") que no corresponde necesariamente a la agenda de los funcionarios electos. Finalmente, está la temporalidad de la acción (1 a 2 años o más) que a menudo es parte de la oportunidad a ser aprovechada, los caprichos de la disponibilidad de recursos públicos o las contingencias de gobernabilidad.

En este juego de temporalidades múltiples, la lógica jerárquica que articula objetivos, medidas de planificación y acciones concretas no resulta muy eficaz.

¿Estamos, por tanto, condenados a construir un proyecto de aglomeración aprovechando las oportunidades, paso a paso, utilizando un método de prueba y error? Como sugieren algunos participantes de la plataforma, en ocasiones es necesario aceptar renunciar a la visión global, demasiado alejada de las preocupaciones pragmáticas de la ciudadanía, para decidir una acción oportuna o un paquete de medidas concordantes, porque estas pueden tener un impacto. efecto negativo apalancamiento en la estrategia a largo plazo. Un objetivo, una perspectiva estratégica, una finalidad se puede combinar con la oportunidad inmediata de fundar un «   gran proyecto urbano ». La estación de TGV de Lieja o la reintroducción de una red de tranvías podrían ser una aplicación de este nuevo paradigma de acción inductiva. La reconversión de un sitio en desuso (el sitio de Arcelor en el valle de Seresian por ejemplo) también puede convertirse en una oportunidad si está orientado por un objetivo estratégico. Sin embargo, este enfoque implica que los objetivos negociados y compartidos están predefinidos y que existe un acuerdo de acción (posiblemente de manera informal) que permite «   aprovechar   » la oportunidad.

¿Cuáles son los lugares que permiten fundar estos objetivos y hacer convención? ¿En qué escenario se debate la visión del futuro de la aglomeración, donde se confrontan las creencias compartidas por diferentes actores y se expresan los valores comunes? En Lieja, parece que falta una escena de este tipo o, en cualquier caso, los actores implicados no están todos implicados en la reflexión. Sin embargo, cabe señalar que hay un núcleo de activistas en la metrópoli, pero están luchando por hacerse oír.

¿Y cuáles son los supuestos heurísticos a debatir? La movilidad no aparece como un objeto a optimizar como tal, sino como un componente y activo del desarrollo económico, social y ambiental.

La implementación de una cogestión integrada de la movilidad, tanto de potencialidad como de coacción compartida, avanza por enfoques sucesivos eliminando gradualmente las alternativas y manteniendo un abanico limitado de soluciones tendientes a la óptima. ¿Podría este enfoque heurístico ser aplicable a la construcción política de la aglomeración?

El caso de la ciudad de Tournai ilustra esta dialéctica entre planificación a largo plazo y oportunidad a corto plazo. Hay una coherencia de problemas y cuestiones. Esta ciudad media de 67.000 habitantes está ubicada en el área metropolitana de Lille, en territorio belga. La planificación de la metrópoli de Lille centra el desarrollo en una asociación norte-sur que involucra a Lille, Roubaix, Mouscron y Courtrai. Estos patrones se distinguen del área metropolitana de Tournai y sus aproximadamente treinta núcleos de aldea. Las políticas de transporte reflejan esta falta de interacción entre el centro de la ciudad y este eje secundario. Como resultado, las oportunidades no se pudieron aprovechar  : construcción de una línea VAL, medidas compensatorias en el marco del TGV, proyecto de tren-tranvía entre Lille y Tournai … Esto refleja una forma de competencia entre los centros urbanos dentro de la metrópoli , cuyos efectos negativos se sienten en el escenario de los actores. Recientemente, los debates sobre cuestiones de desarrollo económico vinculadas a la mejora de la red europea de vías navegables interiores (Seine-Nord, Scheldt, Lys link) han reavivado los conflictos de intereses.

La reflexión colectiva tiende a demostrar que no debemos oponernos a la conducción de aglomeraciones con visiones de planificación o proyectos de oportunidad. Algunos consideran que es necesario utilizar elementos contextuales, como un proyecto que atraiga financiación regional, nacional o europea, para promover nuevas prácticas de cooperación supracomunal, según orientaciones globales negociadas en el marco de la planificación. Otros observan que cualquier alianza en el marco de acciones de oportunidad -ya sean acuerdos entre municipios, municipios-región o municipios-Estado- es por naturaleza conflictiva pero que esta situación puede resultar estimulante para el desarrollo

También debemos desconfiar de cualquier dualismo en este asunto. Retomando el concepto de “  línea de vuelo  ” desarrollado por Gilles Deleuze ^{(nota) 10}, la planificación podría aparecer como la línea dura, la de los dispositivos de poder que determinan un destino por cumplir, una vocación por alcanzar . Las líneas flexibles son diferentes pero flotan alrededor de las líneas duras sin cuestionarlas  : pensamos en acciones puntuales que “  transgreden  ” la línea dura pero sin comprometer su propósito. La línea de vuelo preferiría ser una ruptura real con las orientaciones pasadas. A través de eventos u oportunidades, las líneas de fuga no definen un futuro sino que abren el camino a un futuro. Inician un proceso incontrolable, cuyo propósito queda por definir, un proyecto difícil de planificar pero emancipador y liberador.

Debemos evitar el maniqueísmo de ver por un lado las malvadas líneas de planificación o regulación duras y por otro las buenas líneas de fuga innovadoras. Ciertamente necesitamos marcos rígidos y estandarizados que permitan el funcionamiento sostenible de sistemas e instituciones. Pero a veces tienes que transgredir el marco y experimentar para progresar. El paso para socavar estas líneas es delicado porque no solo es contra el Estado y las instituciones vigentes, sino que también implica cuestionarse a uno mismo.

Esta dialéctica de planificación y acción nos lleva a comparar los enfoques del funcionario electo y el técnico. Podemos identificar, como hacen los técnicos, «   problemas   » y desarrollar planes que a veces no están en consonancia con la acción  ; la situación es diferente con el reconocimiento de « desafíos », de tensiones, de contradicciones que dirigen la acción en una línea de fuga. El desafío es la convención en el sentido sociológico del término y puede movilizar las capacidades para actuar. Pensamos en el desafío del desarrollo a largo plazo, o en el desafío de un gran proyecto urbano. ¿Cómo movilizar estas redes de actores que tendrán la capacidad de hacer convención?

8. Diferentes perspectivas sobre las aglomeraciones de Lausana, Montreal y Saint-Etienne

Los talleres ofrecidos en Lausana, Montreal y Saint-Etienne han desarrollado un análisis que indica la misma capacidad para federar redes de actores en un gran proyecto metropolitano. Entre los activistas de la metrópoli, los «   líderes de proyectos   » pueden hacer surgir una ambición común y construir redes de actores a su alrededor. En las tres situaciones, existe una capacidad de coordinación y acción basada en la experimentación compartida.

En primer lugar, la aglomeración demuestra su capacidad de acción. Pero en segundo lugar, hay que capitalizar las primeras acciones, ir más allá de un primer proyecto. Esto moviliza capacidades de aprendizaje y enfoques para apropiarse de los proyectos de acción por parte de los diversos actores involucrados. Las cuestiones institucionales vuelven entonces para perpetuar esta dinámica innovadora que fue iniciada por la experiencia del gran proyecto urbano. Recordamos los debates mantenidos anteriormente sobre el enfoque institucional de la ciudad de Friburgo o los consejos de desarrollo y su papel en los proyectos de aglomeración urbana en Francia.

Los estudios de casos de Lausana, Montreal y Saint-Etienne muestran que el tema de los viajes ha sido un factor en el desarrollo de la cooperación intermunicipal. Este factor suele verse estimulado por la perspectiva de una ganancia financiera inesperada que ofrece el estado y que podría contribuir a una mejora significativa en el entorno de vida para todos. Esto es cierto para las regiones donde existe una estructura de aglomeración legal (comunidades de aglomeración o comunidades de municipios en Francia, comunidad metropolitana en Quebec), así como para aquellas donde las aglomeraciones tienen solo una estructura informal (Suiza y Bélgica). También podemos observar que el desarrollo de herramientas técnicas de planificación o acción constituye un aprendizaje tanto para los funcionarios electos como para los técnicos a cargo de las áreas urbanas, involucrando en ocasiones a representantes de la sociedad civil (órganos de representación, sindicatos, movimientos asociativos).,…). Estas herramientas se basan generalmente en un conjunto de objetivos, estándares o acciones negociadas. Un dato común a subrayar es que invertir en un enfoque de aglomeración urbana constituye para algunos funcionarios electos una oportunidad real para su carrera política, que también es un factor en el desarrollo de las comunidades intermunicipales.

En Montreal, aunque el tamaño de la aglomeración es claramente mayor que en los otros casos estudiados, los problemas se plantean en la misma medida: expansión urbana descontrolada, pérdida de población en áreas centrales, crecimiento demográfico débil. La financiación de las tasas de aglomeración (en particular las del transporte público) y las deficiencias de gobernanza fueron un detonante del proceso de creación de la comunidad metropolitana en 2001. Hoy, las apuestas financieras son vectores de una visión de aglomeración concertada. Como en todas partes, la articulación de las políticas de transporte y planificación regional despierta su parte de consenso y disensión. Se favorece el camino de la alianza entre actores públicos para incentivar acciones estructuradoras de largo plazo.

En Lausana, la implementación de proyectos de aglomeración urbana es un incentivo, no una imposición, por parte de la Confederación, en el marco de una política contractual que define las reglas del juego entre actores. Los proyectos en los campos del transporte, el desarrollo o el medio ambiente fueron iniciados por un conjunto de actores municipales desde el principio, con la atracción de una importante financiación federal. En este caso, el cantón ha decidido imponer un perímetro de reflexión para la coordinación de las distintas políticas de transporte que se llevan a cabo a nivel local. Este perímetro impuesto fue objeto de fuertes disputas, que tuvieron el efecto de organizar a los actores locales. Poco a poco, esta puesta en común ha ayudado a reunir los puntos de vista de los actores involucrados.

A diferencia del plan maestro cantonal, que tiene valor normativo, el plan maestro elaborado a nivel de la aglomeración de Lausana no tiene base jurídica. No es vinculante, pero constituye un compromiso firme de los socios. El objetivo central es establecer una coordinación real entre el desarrollo urbano y el transporte. El plan incluye un componente programático que tiende a desarrollar principalmente movilidad blanda. Las oportunidades de financiamiento han tenido dos efectos notables  : por un lado, la concretización de la dinámica de aglomeración iniciada por la realización de proyectos concretos  ; por otro lado, el cofinanciamiento de acciones por parte de los municipios, el cantón y el estado.

Sin embargo, no hay nada que confirme que la organización de la aglomeración de Lausana tenga un efecto sobre el comportamiento de viaje individual. Pero hay un efecto comprobado de las políticas de viajes que se llevan a cabo sobre la organización urbana. Desde este punto de vista, las estrategias relativas a la movilidad de mercancías y personas “  hacen  ” aglomeración.

En Saint-Etienne, el desarrollo de un plan de viaje urbano por parte de la comunidad de la aglomeración ha producido dos efectos positivos a subrayar  : por un lado, la construcción de una aglomeración aporta una contribución financiera positiva cuando permite recaudar ayudas estatales   ; por otro lado, el desarrollo de un proyecto a la escala de la aglomeración tiene el efecto de priorizar y priorizar un cierto número de actuaciones que sin duda son necesarias en el interés general. Este es el caso del desarrollo del transporte público en Lausana o del plan de viaje urbano de Saint-Etienne. Esta capacidad de actuación también da mayor visibilidad al valor añadido que aporta la cogestión de proyectos a nivel de aglomeración. Es tanto más evidente cuando articula políticas de transporte y planificación regional.

Sin embargo, el enfoque impulsado por la reflexión sobre el transporte, la elaboración de un documento de planificación o acciones de apalancamiento a veces pierde fuerza a la hora de negociar acuerdos políticos sobre el futuro común. La integración en una aglomeración en crecimiento no ocurre en escalas de tiempo cortas. Se piensa en particular en las previsiones en materia de ordenamiento territorial, medio ambiente o política territorial que ponen en competencia los distintos territorios institucionales.

Para algunos, sin embargo, parece esencial unir las instituciones de planificación (que tienen la clave para los asuntos legales y las normas) y las instituciones de programación (que activan los recursos financieros y los proyectos concretos). Es lamentable, por ejemplo, que las uniones intercomunitarias de esquemas de coherencia territorial en Francia solo tengan un papel normativo, sin impacto en acciones o presupuestos. En el caso de la aglomeración de Nyon, el plan maestro que asocia el centro de la ciudad y los municipios periféricos no incluye ninguna herramienta de programación o inversión  ; sin embargo, las políticas sectoriales de los municipios tienden a estar vinculadas al plan maestro del cual integran las prioridades.

Los talleres finalmente arrojan nueva luz sobre la realidad de Lieja

La cuestión de las oportunidades está muy presente en Lieja  : estación de TGV, cierre de la fase caliente de Arcelor, desarrollo de una circunvalación de la autopista del este, reintroducción del tranvía … Sin embargo, ninguna de estas acciones parece sumar gran proyecto unificador. No parece que hayamos identificado las escenas en las que podría iniciarse un proyecto de este tipo, ni los actores que llevarían a cabo dicho proyecto. Podríamos citar la conferencia de los alcaldes de la aglomeración, el ayuntamiento del centro de la ciudad, las comisiones consultivas municipales de ordenación territorial o renovación urbana, la empresa de desarrollo económico intermunicipal, etc.

Estos órganos son convocados de forma ad hoc, ya sea para microproyectos o para visiones a largo plazo que no se discuten. El municipio de Lieja ha desarrollado un proyecto de ciudad, pero no ha sido concertado con los municipios vecinos. Entonces, ¿cómo transformar un «   objeto   » autoproclamado en un potencial de acción, cómo abrir un debate y trazar juntos una línea de fuga  ?

En el caso concreto de la aglomeración de Lieja, una vía interesante podría ser el recurso a actores externos que pudieran iniciar una «   terapia de aglomeración », para desbloquear la situación casi letárgica actual. Sin embargo, no debemos complicar el juego de los actores y sugerir evasiones.

También debemos preguntarnos sobre el papel real de la Región y el estado federal en el juego de la competencia entre territorios y sus estrategias subyacentes. Es necesario establecer nuevas formas de cooperación.

Varias observaciones resultan de los intercambios realizados durante los talleres.

En resumen, tomamos nota de la observación constante de que las autoridades locales (municipios) generalmente no cooperan de manera efectiva. En los cuatro países es necesaria la intervención de organismos externos (cantón, comarca, región, estado, etc.) para generar oportunidades de desarrollo y así cambiar el juego de los actores.

El fenómeno de la expansión urbana, presente en todas partes, lleva a reflexionar sobre las políticas de viajes como medio para regular las transformaciones territoriales. La oferta de transporte, ordenamiento territorial, renovación urbana, ordenamiento territorial fueron citados en las diferentes situaciones porque estas iniciativas públicas tienen un efecto regulador real sobre la aglomeración. Pero estos efectos aún apenas se notan.

En las diferentes situaciones, observamos dos enfoques diferenciados del problema  : el enfoque «   conductista   » y el enfoque «   estructuralista  ". La primera vía busca realizar una reflexión fundamental sobre el comportamiento de los habitantes-usuarios, sin excluir los efectos estructurantes vinculados a las políticas públicas que se llevan a cabo (transporte, desarrollo, medio ambiente). Pero este enfoque relativiza el impacto de los comportamientos en referencia a otros factores individuales. La segunda vía favorece el abordaje de la movilidad a través del análisis de la organización territorial, entre otros la ubicación de las actividades (centros comerciales, áreas de empleo, barrios residenciales, etc.). Aboga por una planificación urbana integrada que reubique la diversidad y la proximidad en los vecindarios. Sin duda, la acción del gobierno en este ámbito está surtiendo efecto, pero ¿en qué medida se está estructurando?

Finalmente, nos enfrentamos a un conjunto de actores y prácticas sociales que hacen que los impactos de la movilidad sean inciertos. Por tanto, todas las aglomeraciones se ven obligadas a experimentar con sistemas cuyos efectos sobre los usuarios (la movilidad como factor de discriminación o exclusión social, por ejemplo) o sobre las políticas públicas llevadas a cabo (el impacto de la movilidad en las políticas de suelo y vivienda, por ejemplo).

Por tanto, parece que es necesario un enfoque a la vez global y local, que combine el pragmatismo de acción y la planificación prospectiva. Este enfoque dual inductivo y deductivo permite una mejor consideración de la realidad de una aglomeración emergente en las políticas públicas.

9. Conclusión  : ¿la movilidad crea aglomeración?

Al final del trabajo de la plataforma, se volvió a plantear la pregunta inicial  : ¿la movilidad crea aglomeración  ? No hay una respuesta clara a esta pregunta, pero se han esbozado varias vías de reflexión.

La ambigüedad de los significados dados a los términos «   transporte   » - «   viaje   » - «   movilidad » manifiesta más que una distinción entre jergas legales y administrativas locales.

La organización o gestión del transporte en las aglomeraciones se rige fundamentalmente por los lineamientos que dan las políticas públicas. En las diversas situaciones encontradas, los proyectos innovadores que se implementan efectivamente parecen fortalecer la cooperación supramunicipal. Pero al mismo tiempo generan disensiones y conflictos. La realización de colaboraciones y la gestión de conflictos contribuyen al surgimiento de un gobierno de aglomeración. Entre todas las competencias de los poderes públicos, el transporte reúne a un gran número de actores, en todos los niveles territoriales, que es posible unir en torno a una acción concertada. Además, observamos que un cierto número de construcciones institucionales de aglomeraciones surgieron de la oportunidad de un proyecto de infraestructura de transporte. Queda una pregunta: cómo las políticas de infraestructura de transporte trabajan juntas para hacer convenciones y actuar en la ciudad.

Controlar los viajes se refiere a una ambivalencia en el concepto mismo de aglomeración, entendida a veces en su sentido de territorio funcional para habitantes-usuarios, a veces en el sentido de estructura intermunicipal a cargo del gobierno de un territorio institucional. Por lo tanto, la política de viajes exige múltiples habilidades que son responsabilidad de numerosos actores públicos y privados  : por ejemplo, estamos apuntando a iniciativas tomadas en términos de vivienda, empleo, centros comerciales, ubicación de empresas, medio ambiente, etc. y transporte. La gestión de viajes no es el resultado de una política única, sino de un conjunto de acciones que no están necesariamente coordinadas. También notamos que los viajes son generalmente la base de la propia definición de territorios (regiones urbanas, territorio de migrantes trabajo-estudio, aglomeración funcional, etc.). Entonces, ¿es el habitante, el usuario, el ciudadano, el funcionario electo o el técnico quien determina el territorio relevante para la ejecución de las políticas públicas en la escala de un perímetro definido? ¿La aglomeración se fusiona con la base de usuarios de la ciudad, un territorio cuyos contornos son siempre borrosos y cambiantes? Nada es menos seguro. El tema de la coordinación de las políticas públicas, frecuentemente mencionado durante esta plataforma (SCOT, PLH, PLU, PTU, etc.) plantea la cuestión del entrelazamiento de múltiples áreas de intervención de la acción pública, siempre desfasadas con los territorios de los usuarios.

La movilidad parecía ser un concepto abarcador y, por lo tanto, perturbador. Es más una potencialidad del espacio urbano que a veces se expresa en las nociones de accesibilidad o movilidad. La movilidad hace el territorio, pero quizás no la aglomeración. Surge más en términos de un desafío a asumir, generando un vínculo social o exclusión, que un objeto a organizar. La movilidad cuestiona a los tomadores de decisiones sobre los objetivos del desarrollo del territorio, sobre los valores subyacentes y llama al denominador común entre los actores involucrados. Es paradójico observar dos estrategias opuestas que orientan acciones concretas en términos de movilidad: por un lado, actuando concretamente en el espacio urbano, buscamos crear proximidad espacial mientras promovemos, por otro, por un lado, la libertad de movimiento. lo que da lugar a la no solidaridad social. El concepto de movilidad conduce al rechazo de un territorio estrictamente funcional, que quedaría bajo la competencia exclusiva de los poderes públicos, en favor de un territorio urbano más complejo, estructurado en redes, que produzca solidaridad e inclusión. Cabe señalar que los territorios institucionales están siendo golpeados por este cambio continuo.

Durante la plataforma, a menudo subrayamos la dinámica de movilización provocada durante un proyecto de aglomeración, subrayando los « retoques institucionales » que este proceso requiere. En materia de gobernanza, también surge de las reflexiones que la conducción del proyecto territorial aprovechando oportunidades instantáneas puede combinarse ventajosamente con la producción de metas estratégicas de largo plazo. Este es un proceso que genera debate, confrontación y proyecto colectivo. Se debe organizar una nueva etapa para que se desarrolle el debate.

Estos hallazgos se refieren a un esquema propuesto en Namur (2004) que marcó el campo de posibilidades en términos de asociación supracomunal. Como ya hemos visto, la cooperación supramunicipal implica una dimensión funcional (organizar el territorio) y una dimensión relacional (vivir mejor juntos) que requieren tiempo y experimentación. La cuestión del proceso de aprendizaje colectivo, experimentando paso a paso con nuevas formas de interacción, merece ser planteada con respecto al control del movimiento en las áreas urbanas. Más que en otros ámbitos, la gestión de viajes, un tema muy sensible para las poblaciones, genera una voluntad política real de colaboración. Pero, por el contrario, a veces constituye un obstáculo adicional para la dinámica de construcción de una aglomeración. La plataforma de Lieja habrá demostrado que estas dificultades pueden superarse siempre que se cumplan dos condiciones esenciales: una voluntad política de cooperación y un proceso de aprendizaje colectivo controlado.

Para ir más allá