L’envie et les moyens d’agir : de la gouvernance au management des mobilités

Nacima Baron, 2014

La renaissance contemporaine des modes de déplacement actifs dans les pays d’Europe du Nord Ouest coïncide avec un deuxième phénomène de rupture qui ébranle profondément les fondements de l’organisation institutionnelle et la structuration de la vie politique et citoyenne. En effet, au-delà-même des évolutions relatives aux politiques de transport et d’accessibilité et au-delà de la modernisation des instruments réglementaires des institutions urbaines, deux mouvements de fond obligent à reconfigurer la gouvernance des mobilités dans les collectivités. La première tendance est la demande de transparence et de participation accrue des citoyens à la vie publique et aux décisions collectives. La seconde réalité est la crise économique, qui pousse à la contraction des finances publiques (finances de l’État ou des collectivités) et à la mise en avant de programmes à dimension sociale plutôt que la poursuite d’investissements dans des infrastructures lourdes.

Ces deux mouvements de fond impriment leur marque sur le contexte dans lequel travaillent les acteurs du secteur public, pour qui les enjeux des mobilités actives sont convergents et assez consensuels, mais les méthodes pour les faire advenir moins évidentes. Les enjeux peuvent être résumés en quelques mots : refonder une stratégie d’aménagement des voiries qui s’adresse à d’autres usagers que des automobilistes; sortir aussi d’une certaine fascination pour les équipements collectifs lourds, icônes de la modernité mais assécheurs de finances publiques (on pense surtout aux tramways dans les villes moyennes). Ces infrastructures ne s’adaptent pas facilement aux territoires peu denses des couronnes urbaines, ils seront toujours sous-dimensionnés aux heures de pointe et surdimensionnés le reste du temps. C’est ici que les mobilités actives redeviennent une option sérieuse. Aussi l’intérêt très vif de tous les acteurs du transport pour organiser une véritable cohabitation des modes et produire un nouveau partage de l’espace des flux est réel. Le vélo, en particulier, (s’il ne devient pas un « monomode », mais on en est encore très loin) peut contribuer à limiter les déséquilibres criants, à diminuer la vulnérabilité et l’inégalité sociale et professionnelle de populations nombreuses. La feuille de route du management des mobilités métropolitaines évolue. Elle consiste à ne plus tenter de substituer un mode de déplacement à un autre (au nom d’impératifs idéologiques ou au nom du marketing urbain), à articuler la diversité des types de transports et des manières de les utiliser dans la société, à gérer ensemble ces sous-systèmes très complexes aux échelles territoriales les plus pertinentes. Pour y parvenir, le management des mobilités interroge toutes les formes de l’action publique.

1. Où en est la gouvernance des mobilités en France ?

A la manière des géologues qui font des tranches dans les roches pour en analyser la composition, on peut effectuer des coupes selon différents plans pour identifier les composantes de la gouvernance et du management des mobilités actives. Un premier plan vertical dessine une pluralité de cercles d’acteurs institutionnels, qui exercent des compétences quelquefois croisées en matière juridique, réglementaire, opérationnelle, financière (c’est le cœur du système), mais aussi dans les domaines de la recherche et de l’innovation, de la concertation, du contrôle des politiques publiques ou de la prospective (ce qui formerait un second cercle à la périphérie du premier). On peut prendre un plan horizontal et faire apparaître une structuration différenciant l’ensemble des structures associées ou intégrées au Ministère du Développement durable, au niveau central ou dans les services déconcentrés, et les structures des collectivités territoriales, elles-mêmes « lamellisées » selon leur insertion dans un Conseil régional, général ou dans une intercommunalité. Un plan de découpe diagonal ferait encore apparaître une troisième répartition au sein de laquelle les institutions territoriales cohabiteraient avec des ensembles associatifs, eux-mêmes raccordés à des réseaux transnationaux et des ensembles professionnels (bureau d’étude, constructeurs, entreprises de travaux publics spécialisées, entreprises informatiques, entreprises de communication spécialisées) qui répondent à un marché de l’étude en nette expansion.

Il faut tout de suite noter que la répartition territoriale de ces acteurs est extrêmement variable hors de Paris : certaines régions (Alsace, Rhône-Alpes, région parisienne, Bretagne) comptent davantage de structures associatives et professionnelles, et montent des événements ou des actions de manière régulière. D’autres territoires sont plus atones, ce qui n’est pas corrélé avec la dynamique démographique ou économique, et ce qui ne veut pas dire qu’il ne se passe rien (Limousin et Côte d’Azur sont peu d’engagés en matière d’appui aux mobilités cyclistes, par exemple, alors que le Val de Loire ou les villes riveraines du Rhône plébiscitent les véloroutes). Ensuite, il faut souligner que les systèmes associatifs autour des modes piéton, vélo et personnes à mobilité réduite sont des systèmes très inégalement et très différemment structurés, dont les leviers d’action, l’écoute des pouvoirs publics, l’image auprès des médias diffère considérablement. Enfin, tout autour de ces trois coupes, il y a de la roche mère qui englobe les stratifications proposées. Les cristaux de ce minéral représentent chacun un ou une citoyen(ne), même ceux qui ne votent pas, mais qui chaque jour impriment, par leurs choix personnels de circulation, la matière vive avec laquelle travaillent tous les autres éléments.

Pour fixer les idées d’un citoyen éclairé, mais pas forcément au fait des intenses recompositions de la vie institutionnelle française, on présente directement les opérateurs principaux de deux grands segments, la voirie et l’espace public, d’un côté, et les acteurs qui s’investissent dans l’accompagnement des mobilités cyclistes et leur cohabitation avec les autres modes.

Tout d’abord, le droit d’intervenir sur la voirie et l’espace public dépend évidemment de la propriété et du statut de la portion d’espace considéré. En France, en milieu urbain, les communes disposent en général de la compétence d’entretien de la voirie et peuvent à ce titre envisager des aménagements cyclables, pour autant qu’elles n’ont pas déclaré la voie d’intérêt communautaire et transféré sa gestion à un degré institutionnel supérieur, souvent la communauté d’agglomération ou la communauté urbaine. Les axes de transit, les voies d’entrée et de sortie et les rocades urbaines peuvent, de leur côté, correspondre à d’anciennes routes nationales (en général devenues routes départementales depuis la loi qui a rattaché la compétence de gestion routière aux conseils généraux au début des années 2000). Dans ce cas, c’est le service des routes du Conseil général qui intervient, à moins qu’il n’ait conventionné avec l’intercommunalité ou la municipalité. Bien évidemment, l’option d’une future réorganisation des conseils généraux en tant qu’institution va conduire à des modifications importantes, et peut-être à une implication plus importante des régions dans la voirie inter-urbaine. Dans le cas de la construction d’une voie cyclable ex-nihilo (comme cela peut être le cas d’une véloroute, ou d’une piste cyclable en site propre), la conjonction de tous les niveaux institutionnels est indispensable (de la région à la commune, en passant par le Conseil général et l’intercommunalité), pour porter le dossier depuis la conception, le financement (forcément multisource, avec une part de financement européen), jusqu’à la constitution des emprises foncières, la construction et le balisage. L’entretien courant peut être dévolu à l’intercommunalité, voire à la commune. Il est à noter que certains conseils généraux (par exemple celui du Bas Rhin) s’investissent de manière très volontaire et très structurée dans la construction de ces équipements. L’enjeu central est qu’ils le fassent de manière intelligente et coordonnée avec les intercommunalités et les communes, afin de produire un schéma de voies cohérent, hiérarchisé et maillé (voir Le design de la voirie et de l’espace public pour tous les modes).

Une fois les équipements roulants construits, il existe une seconde répartition des compétences institutionnelles autour de la gestion des mobilités. Les Autorités Organisatrices de Transports Urbains (AOTU) sont les collectivités territoriales chargées de l’organisation et du suivi de la gestion des déplacements des personnes sur leur territoire. Conformément à la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU), elles sont constituées sur des périmètres pluricommunaux (plus précisément sur le périmètre de transport urbain). Elles supervisent l’activité des opérateurs et exploitants des transports collectifs, mettent en œuvre du Plan de Déplacements Urbains (PDU), créent parfois en leur sein un service de Mobilité et, pour cela, elles bénéficient d’une ressource fiscale prélevée sur les entreprises, le Versement Transport (VT).
Il faut souligner que la compétence en matière de vélo n’est pas attribuée à l’AOTU, mais est souvent éclatée et l’AOTU s’intéresse à la mobilité vélo en soi, mais aussi dans la dimension d’intermodalité avec les autres modes (bus, tramways).

Aussi, les mobilités cyclistes intéressent fortement un nombre croissant d’opérateurs de transports urbains qui assurent le service de mobilité pour le compte de l’AOT, et ont évidemment intérêt à augmenter la fréquentation de leurs lignes avec une croissance du rabattement vélo et de la marche. Ainsi, par exemple, les groupes Transdev ou Kéolis, les grands bureaux d’étude Egis ou Systra montent depuis quelques mois seulement des services spécialisés pour mieux connaître les mobilités métropolitaines liées au vélo et à la marche. Autre catégorie d’opérateur délégué, les sociétés d’exploitants de parkings (comme Effia ou Vinci) ouvrent leurs portes et surtout leurs sous-sols aux deux-roues non motorisées, voire s’engagent dans des activités de prêt de vélo, de location et d’offre de stationnement sécurisé. Pour localiser les bons emplacements de parkings à ouvrir aux vélos, pour suivre la croissance de ce mode de transport dans les métropoles, pour effectuer des observations, des comptages, des analyses de marché, ces sociétés mais aussi les intercommunalités et les institutions départementales ou générales s’adressent à un vivier de bureaux d’étude comme Indigo, Altermodal, Transway ou 6T …

2. La nécessité de réinventer la gouvernance des mobilités

L’accumulation des compétences et des services publics (et de plus en plus privés) que l’on observe autour des mobilités actives n’empêche pas que ceux qui évaluent ce système dénoncent un certain nombre de limites, de dérives et en font un bilan plus que mitigé. Ces observateurs, qui rendent des rapports réguliers (rapport Mobilités actives CAS, PAMA) constatent en premier lieu une faible modification des parts modales, dans beaucoup de collectivités, malgré l’emballement institutionnel et la croissance des fonds alloués, malgré des inaugurations de voiries ou de services (par exemple des batteries de vélos en libre service peu utilisés dans certaines agglomérations). D’autres soulignent la complexité juridique dans le statut de la voirie (propriété, délégation, gestion, entretien courant, les fonctionnaires peuvent redouter d’affronter cette complexité à l’heure d’intervenir en faveur des mobilités actives) ; d’autres expliquent que la superposition, la segmentation et la non-articulation de outils réglementaires concernant le stationnement, les transports collectifs en site propre, les mobilités actives, les contrats avec l’AOT et le délégataire dessinent autant de « plans » et de « schémas» et de conventions qui compliquent la mise en œuvre de solutions simples (pour l’analyse des Plan des déplacement urbain, et des schémas vélo, voir La coordination transport-urbanisme). Soulignons au passage qu’une des vraies réponses à la diminution de la dépendance à l’automobile se trouve dans les solutions au problème lié à l’immobilisation et à l’encombrement des véhicules garés, puisque 80 % du temps d’une voiture est du stationnement. Aussi, la diminution drastique et la mutualisation des parkings, et l’offre de vélos à partir de ces points est un échelon important de l’action publique locale en faveur des mobilités actives.

D’autres encore expliquent, avec raison, que le périmètre de transport urbain sur lequel travaillent les intercommunalités et qui s’appuie en général sur une structure intercommunale, forcément construite sur la base d’affinités politiques, peut ne correspondre que partiellement aux enveloppes des bassins de vie et d’emploi, c’est-à-dire aux flux effectifs des usagers. Pour prendre en compte la chaîne de transport complète d’un usager qui vit dans la périphérie rurale, et qui peut transiter par le centre ville avant de retourner dans une autre commune périurbaine sur laquelle est située la zone d’activité dans laquelle est installée son entreprise, il convient d’intégrer des superficies très importantes, et quelquefois de passer des limites départementales, régionales … Enfin, l’une des dernières critiques faites au collectif qui gouverne aujourd’hui les mobilités actives est le cadre des concertations publiques autour de la mobilité active, que certaines associations trouvent limité, et la dimension « essentialiste » des rôles attribués aux usagers. Il est vrai que l’on a tendance à figer les rôles, à faire parler le cycliste contre le piéton, et tous les modes « doux » contre l’automobiliste, ce qui est encore une affaire de culture et de comportement individuel. Or si chacun faisait un peu de vélo régulièrement, nous changerions tous de comportement dès lors qu’on reprendrait sa voiture. A Paris, les gens sont soit automobilistes, soit cyclistes. Il est vrai que dans d’autres villes, comme Strasbourg, par contre, on est cycliste ET automobiliste. Dès lors, l’automobiliste a un tout autre regard sur le cycliste.

En France, il existe actuellement une conjonction d’attentes, de désirs, de besoins plus ou moins exprimés. Le premier s’adresse justement à l’Etat, auquel il est demandé de sortir de la logique de la communication politique et de l’effet d’annonce et d’entrer dans une posture de responsabilisation des échelons institutionnels de proximité, de constitution d’un cadre d’ensemble et d’évaluation a posteriori. Le deuxième défi s’adresse aux autorités locales, pour qui l’urgence est de passer d’un univers d’action territorialisé à une logique multiéchelles leur permettant de dépasser leurs limites juridiques pour coopérer avec une institution voisine lorsque la pertinence d’un tracé de voirie ou d’une action tarifaire le justifie. Cela s’appelle l’interterritorialité et, en dehors des zones centrales des grandes métropoles, ces logiques d’action sont les plus à même d’influencer les volumes de déplacements actifs, car elles peuvent davantage contribuer à l’implantation de réseaux coordonnés et interconnectés sur lesquels il est possible et agréable de se déplacer rapidement et de manière sécuritaire pour se rendre à de multiples destinations. Le troisième échelon d’une gouvernance évoluant en management des mobilités consiste à progresser dans la construction de scènes collectives de concertation, au sein desquelles on ne peut pas éluder des conflits parfois ouverts. Il est vrai qu’entre la logique de domination des automobilistes et les besoins des nombreuses portions de la population pour lesquelles les déplacements actifs apportent des gains de qualité de vie très importants (enfants, adolescents, personnes âgées, personnes modestes), les intérêts peuvent être franchement opposés, notamment en période de réduction des moyens publics. Mais il est également exact que la marche et le vélo sont des modes de transport très différents, qui exercent des demandes différentes sur l’infrastructure, qui sont incompatibles et dangereux s’ils sont mêlés (pour des raisons de différentiel de vitesse moyenne, ce qui fait que la constitution de bandes cyclables en rognant sur la largeur des trottoirs, au nom de la sacro-sainte continuité des parcours cyclistes, est en général une erreur). Reconstruire inlassablement des intérêts partagés au lieu d’investir chacun dans une légitimité inébranlable ou dans une représentation d’un collectif à protéger (contre les autres collectifs), fabriquer de la communauté d’intérêts partagés est le travail tout à fait considérable qui anime une bonne gouvernance des mobilités.

Sachant qu’un bon management des mobilités doit spécialiser les chaînes de déplacement en fonction des individus et des territoires, il est central que les acteurs publics et privés associent davantage l’individu (chaud) à la logique (froide) politico-technocratique, et cela à deux niveaux.

Le premier niveau est de multiplier les actions qui, au travers de la participation publique, favorisent les changements de comportement de mobilité de tous et de chacun, au quotidien. Il s’agit de mettre en œuvre des stratégies de contrainte et de récompense qui montrent concrètement les avantages de la multi-modalité, les bénéfices en matière de santé, d’économie domestique, de vie sociale et émotionnelle. L’indicateur de réussite d’une politique publique de transport durable est bien de donner le choix de la dé-motorisation, pour les ménages ou les entreprises, à un maximum de personnes. Aussi, l’une des difficultés est qu’une institution publique, installée dans une posture verticale, un discours généraliste, adossée à des valeurs abstraites, adopte dans son discours un positionnement individualiste, un langage hédoniste, un discours “infra”, qui parle de ce dont on ne parle pas d’habitude, de la sphère privée, des routines quotidiennes, de l’agencement temporel des tâches de la vie courante, de la répartition des fonctions dans le couple (chercher les enfants à l’école, faire les petites courses, laisser sortir les jeunes dans l’espace public…).

Il est unanimement reconnu que la participation des citoyens constitue une composante importante des processus de planification des modes actifs, et favorise l’acceptabilité des mesures d’apaisement, d’aménagement de la voirie prise par des cercles administratifs ou opérationnels restreints. Mais cette étape n’est pas suffisante. Une nouvelle vision, portée aujourd’hui dans plusieurs agglomérations françaises, consiste à nourrir les programmes de l’expérience des usagers eux-mêmes, afin de co-produire les programmes d’action. Plus les études sociologiques relatives aux mobilités actives se développent, plus elles montrent qu’il y a une multiplicité et une diversification des manières et de styles de pratique des mobilités actives. On peut et on doit profiler les cyclistes et les piétons selon leur vitesse moyenne, leur compétences physiologiques et cognitives, leur capacité de repérage et de réflexes face aux dangers, et observer comment chacun construit des stratégies d’adaptation à une voirie nouvelle ou à un contexte de traversée d’intersection. Aussi c’est l’expérience qui forge une part significative de la compétence du cycliste et du piéton à se mouvoir en ville. C’est l’accumulation de situations vécues qui permet de construire un répertoire de réponses, et donc cette diversité de micro-expériences quotidiennes nourrit et enrichit l’action opérationnelle, et même la recherche sur la sécurité routière.

En conclusion, la gouvernance des mobilités en France présente un panorama institutionnel bien chargé, aux compétences quelque peu chevauchantes, qui vit un moment de transformation importante. Au-delà des secousses structurelles liées à la redéfinition des cadres de l’action publique et à la simplification nécessaire des strates de l’administration, tout le système vit un moment de passage (forcément difficile) de la logique des politiques de transport, fondées sur des chantiers d’infrastructures, à la logique du management des mobilités, qui requiert d’autres qualités (stratégie, d’intégration, d’articulation, d’arbitrage et de confiance (en même temps que de responsabilisation des échelons inférieurs). Valoriser l’expérience, les compétences et la créativité des usagers en matière de mobilités, notamment des mobilités actives, n’est pas encore vraiment dans la culture de l’action publique, pas plus que le réflexe de l’implication citoyenne à l’amont des décisions d’aménagement. C’est pourtant bien cette nouvelle posture qui est attendue de la part des citoyens à l’égard de tous ceux, depuis l’échelon municipal jusqu’à l’Europe, qui travaillent pour les modes actifs.

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